Službeni glasnik BiH, broj 76/26

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-38/25, rješavajući zahtjev Općinskog suda u Sarajevu (sutkinja Dijana Jusufović Kaknjašević), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija Larisa Velić, sutkinja na sjednici održanoj 24. septembra 2026. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu Općinskog suda u Sarajevu (sutkinja Dijana Jusufović Kaknjašević) za ocjenu kompatibilnosti člana 8. stav 3. Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik FBiH" br. 72/05, 22/09, 27/12 – odluka USFBiH, 35/13 – rješenje USFBiH, 55/13, 55/17 – odluka USFBiH, 90/21 – odluka USBiH, 61/22 i 64/22 – rješenje USBiH),

utvrđuje se da je član 8. stav 3. Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik FBiH" br. 72/05, 22/09, 27/12 – odluka USFBiH, 35/13 – rješenje USFBiH, 55/13, 55/17 – odluka USFBiH, 90/21 – odluka USBiH, 61/22 i 64/22 – rješenje USBiH) u skladu sa članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE I. Uvod

1. Općinski sud u Sarajevu (sutkinja Dijana Jusufović Kaknjašević; u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 19. novembra 2025. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 8. stav 3. Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik FBiH" br. 72/05, 22/09, 27/12 – odluka USFBiH, 35/13 – rješenje USFBiH, 55/13, 55/17 – odluka USFBiH, 90/21 – odluka USBiH, 61/22 i 64/22 – rješenje USBiH; u daljnjem tekstu: Zakon o plaćama sudija FBiH), u vezi sa članom 8. Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 40/08 – odluka USBiH, 17/13 – odluka USBiH, 5/14 – rješenje USBiH, 40/14 – odluka USBiH, 48/15 – rješenje USBiH, 77/20, 9/23 – odluka USBiH, 29/23 – odluka USBiH, 68/24 – odluka USBiH i 79/24; u daljnjem tekstu: Zakon o plaćama sudija BiH), sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (u daljnjem tekstu: Međunarodni pakt). Podnosilac zahtjeva je 11. marta 2026. godine urgirao donošenje odluke o zahtjevu.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Dom naroda) i Predstavničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predstavnički dom) zatraženo je 16. decembra 2025. godine da dostave odgovore na zahtjev.

3. Dom naroda i Predstavnički dom nisu dostavili odgovore na zahtjev u ostavljenom roku.

III. Zahtjev a) Predmet povodom kojeg je zahtjev pokrenut

4. Podnosilac zahtjeva je naveo da se pred Općinskim sudom u Sarajevu (u daljnjem tekstu: Općinski sud) vodi parnični postupak protiv tužene Federacije Bosne i Hercegovine po tužbi tužilaca – sudija kantonalnih sudova i Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) radi utvrđivanja diskriminacije iz oblasti rada te naknade štete. Dalje je naveo da su tužioci tužbenim zahtjevom tražili da se utvrdi da je tužena Federacija Bosne i Hercegovine povrijedila pravo tužilaca na jednako postupanje na radu i jednake naknade, na način da je prema njima postupala diskriminirajuće i različito u odnosu na druge nosioce pravosudnih funkcija koji se nalaze u istoj ili sličnoj situaciji na način što je propustila tužiocima isplatiti naknadu za godišnji odmor u visini 1/2 plaće tužilaca kao ostalim nosiocima pravosudnih funkcija. Istaknuto je i da su tužioci tražili naknadu materijalne štete u visini razlike naknade za godišnji odmor za 2020, 2021, 2022, 2023. i 2024. godinu u iznosima od po 600,00 KM za svakog tužioca pojedinačno za svaku godinu, sa zateznom kamatom.

b) Navodi iz zahtjeva

5. Podnosilac zahtjeva traži da se ispita da li je diskriminatoran član 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH, kojim je propisan regres za sudije kantonalnih sudova i Vrhovnog suda u visini od polovine plaće sudije općinskog suda, u odnosu na visinu regresa za sudije Suda Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Sud BiH), kojima je članom 8. Zakona o plaćama sudija BiH određen regres u visini polovine "njihove" plaće, i kao takav nekompatibilan sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i članom 26. Međunarodnog pakta. U vezi s tim, navodi da član 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH priznaje pravo na naknadu za godišnji odmor pod istim uvjetima za sve sudije koje obavljaju svoje dužnosti na prvostepenom, drugostepenom i trećestepenom nivou. Stoga sudije općinskih i kantonalnih sudova, te Vrhovnog suda imaju pravo na naknadu za godišnji odmor u visini od 50% mjesečne plaće sudije općinskog suda. Dalje navodi da istovremeno Zakon o plaćama sudija FBiH sudijama višeg stepena za njihov rad i odgovornost u radu propisuje plaću u višem mjesečnom iznosu. Slijedom toga, smatra da je upitno da li reguliranje naknade za korištenje godišnjeg odmora u identičnom iznosu za sve sudije predstavlja diskriminaciju. Podnosilac zahtjeva dalje ukazuje na član 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija BiH i član 10. stav (4) Zakona o plaćama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj (u daljnjem tekstu: Zakon o plaćama sudija RS), kojima su drugačije propisane naknade za godišnji odmor sudijama i tužiocima Suda BiH, odnosno sudova u Republici Srpskoj. Iako je visina naknade za godišnji odmor za sudije Suda BiH propisana posebnim propisom za državni nivo i osigurava se iz budžeta drugog zakonodavnog tijela, podnosilac zahtjeva smatra da različito zakonsko reguliranje iznosa dovodi u sumnju propis i ukazuje na različito postupanje zabranjeno članom 2. Zakona o zabrani diskriminacije. Cijeneći svrhu naknade za godišnji odmor i viši stepen odgovornosti i dužnosti sudija kantonalnih sudova i Vrhovnog suda, podnosilac zahtjeva smatra da je nužno ispitati postojanje diskriminacije sudija kantonalnih sudova i Vrhovnog suda u odnosu na nosioce pravosudne funkcije koji se nalaze u istoj ili sličnoj situaciji. Podnosilac zahtjeva ukazuje i na odluke Ustavnog suda br. AP-2985/19, U-7/12, U-29/13 i U-7/21, u kojima je odlučivao o pitanju različitog tretmana nosilaca pravosudne funkcije.

6. U urgenciji podnosilac zahtjeva navodi da je pred Općinskim sudom u šest parničnih postupaka došlo do zastoja u postupanju do donošenja odluke Ustavnog suda o konkretnom zahtjevu. Ističe da se radi o postupcima radi utvrđivanja diskriminacije u oblasti rada i naknade štete, koji su smatraju hitnim, pa ukazuje na nužnost prioritetnog postupanja.

IV. Relevantni propisi

7. Zakon o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" br. 72/05, 22/09, 27/12 – odluka USFBiH, 35/13 – rješenje USFBiH, 55/13, 55/17 – odluka USFBiH, 90/21 – odluka USBiH, 61/22 i 64/22 – rješenje USBiH)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.
Okvir Zakona

Ovim Zakonom utvrđuju se plaće, naknade i druga materijalna prava sudija, tužilaca i stručnih saradnika u Federaciji Bosne i Hercegovine.

Član 2.
Osnovna mjesečna plaća sudija

1. Osnovna mjesečna plaća sudija iznosi:

a) Za sudije općinskih sudova: 2.400 KM.

b) Za šefove odjeljenja općinskih sudova: 2.600 KM.

c) Za predsjednike osnovnih sudova: 2.800 KM.

d) Za predsjednike općinskih sudova sa 30 ili više sudija: 3.200 KM.

e) Za predsjednike općinskih sudova sa 60 ili više sudija: 3.600 KM.

f) Za sudije kantonalnih sudova: 3.000 KM.

g) Za šefove odjeljenja kantonalnih sudova: 3.200 KM.

h) Za predsjednike kantonalnih sudova: 3.400 KM.

i) Za sudije Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine: 3.800 KM.

j) Za šefove odjeljenja Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine: 4.000 KM.

k) Za predsjednika Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine: 4.400 KM.

Član 5.
Dodatak na radni staž

Osnovna mjesečna plaća svakog sudije i tužioca iz člana 2. odnosno 3. ovog Zakona i stručnog saradnika iz člana 4. povećava se za 0,5% za svaku punu godinu radnog staža, najviše do 40 godina.

Član 6. stav 2.
Regulisanje osnovne mjesečne plaće

2. Počevši od godine koja uslijedi nakon godine u kojoj prosječna mjesečna neto plaća u Bosni i Hercegovini izračunata za kalendarsku godinu po prvi put dostigne ili pređe iznos od 800 KM, osnovna mjesečna plaća sudija i tužilaca i stručnih saradnika propisana članom 2., 3. odnosno 4. će se godišnje korigovati za procenat povećanja prosječne mjesečne neto plaće u Bosni i Hercegovini.

Član 8.
Plaćeni godišnji odmor i odsustvo za zadovoljenje vjerskih potreba

1. Sudije, tužioci i stručni saradnici iz člana 4. ovog zakona imaju pravo na plaćeni godišnji odmor u trajanju od 30 dana.

2. Pored prava na godišnji odmor definisanog u stavu 1. ovog člana, sudije, tužioci i stručni saradnici iz člana 4. ovog Zakona imaju pravo na dva plaćena i dva neplaćena dana odmora godišnje za zadovoljenje vjerskih potreba.

3. Sve sudije i tužioci imaju pravo na neto naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% osnovne mjesečne plaće iz tačke a) člana 2. odnosno tačke a) člana 3. ovog Zakona. Stručni saradnici iz člana 4. ovog Zakona imaju prvo na neto naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% njihove plaće utvrđene u stavu 1. člana 4.

4. Neto naknada za godišnji odmor iz stava 3. ovog člana plaća se kao dodatak na redovnu plaću u julu svake godine, bez obzira na to kada se uzima godišnji odmor.

5. Plaćeni godišnji odmor za svakog sudiju, tužioca i stručnog saradnika iz člana 4. ovog Zakona bit će regulisan planom godišnjih odmora koji će odrediti predsjednik suda ili glavni tužilac na godišnjoj bazi u skladu sa propisima o unutrašnjem poslovanju predmetnog suda odnosno tužilaštva.

8. Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 40/08 – odluka USBiH, 17/13 – odluka USBiH, 5/14 – rješenje USBiH, 40/14 – odluka USBiH, 48/15 – rješenje USBiH, 77/20, 9/23 – odluka USBiH, 29/23 – odluka USBiH, 68/24 – odluka USBiH, 79/24 i 6/25 – odluka USBiH)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.
Okvir Zakona

Ovim Zakonom utvrđuju se plaće, naknade i određena materijalna prava sudija i tužilaca i određenih kategorija stručnog osoblja u pravosudnim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine.

Član 8. st. od (1) do (3)
Plaćeni godišnji odmor i odsustvo za zadovoljavanje vjerskih potreba

1. Sudije i tužitelji imaju pravo na plaćeni godišnji odmor u trajanju od 30 radnih dana.

2. Pored prava na godišnji odmor definisanog u stavu 1. ovog člana, sudije i tužitelji imaju pravo na dva plaćena i dva neplaćena dana odmora godišnje za zadovoljenje vjerskih potreba.

3. Svi sudije i tužitelji imaju pravo na neto naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% osnovne mjesečne plaće sudije Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

9. Zakon o plaćama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik RS" br. 56/22, 43/23 – odluka USRS i "Službeni glasnik BiH" broj 36/25 – odluka USBiH) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.

Ovim zakonom utvrđuju se plaće, naknade i materijalna prava sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj.

Član 2.

(1) Osnovna mjesečna plaća sudija je plaća u kojoj su sadržani porez na dohodak i doprinosi i iznosi:

1) za sudije osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 4.426 KM,

2) za šefove odjeljenja osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 4.799 KM,

3) za predsjednike osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 5.171 KM,

4) za predsjednike osnovnih sudova sa 30 ili više sudija - 5.914 KM,

5) za predsjednike osnovnih sudova sa 60 ili više sudija - 6.659 KM,

6) za sudije okružnih sudova i Višeg privrednog suda - 5.544 KM,

7) za šefove odjeljenja okružnih sudova - 5.914 KM,

8) za predsjednike okružnih sudova i Višeg privrednog suda - 6.287 KM,

9) za sudije Vrhovnog suda Republike Srpske - 7.032 KM,

10) za šefove odjeljenja Vrhovnog suda Republike Srpske - 7.402 KM,

11) za predsjednika Vrhovnog suda Republike Srpske - 8.147 KM.

Član 10. stav (4)

(4) Sudije i tužioci imaju pravo na naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% osnovne bruto plaće iz čl. 2. i 3. ovog zakona, umanjene za porez na dohodak i doprinose.

V. Dopustivost

10. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda.

11. Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.

12. Zahtjev za ocjenu kompatibilnosti podnio je Općinski sud u Sarajevu (sutkinja Dijana Jusufović Kaknjašević), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7–14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Također, Ustavni sud zapaža da se zahtjevom traži ocjena kompatibilnosti člana 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine, Evropske konvencije, Međunarodnog pakta i Zakona o plaćama sudija BiH, te da od važenja te odredbe zavisi odluka redovnog suda u postupku. Iz toga slijedi da nesporno postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi, mutatis mutandis, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-23/25 od 2. jula 2026. godine, tač. 15–17, dostupna na www.ustavnisud.ba). Osim toga, Ustavni sud smatra da ne postoje drugi razlozi nedopustivosti iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Stoga, Ustavni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za razmatranje merituma predmeta.

VI. Meritum

13. Podnosilac zahtjeva traži ocjenu kompatibilnosti člana 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH, u vezi sa članom 8. Zakona o plaćama sudija BiH, sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i članom 26. Međunarodnog pakta zbog visine naknade za godišnji odmor koju propisuje sudijama kantonalnih sudova i Vrhovnog suda u odnosu na ostale nosioce pravosudnih funkcija. S obzirom na to da se tvrdi da do kršenja zabrane diskriminacije dolazi na osnovu zakona, Ustavni sud će osporenu odredbu prvo ispitati s aspekta člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

a) Opća zabrana diskriminacije

14. Član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju glasi:

Opća zabrana diskriminacije

1. Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost s nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Javne vlasti ne smiju ni prema kome vršiti diskriminaciju po bilo kom osnovu kao što su oni spomenuti u stavu 1.

15. Ustavni sud naglašava da član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju sadrži opće načelo zabrane diskriminacije i garantira uživanje svih prava određenih zakonom, bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status. Nadalje, član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju podrazumijeva i da javni organi nikoga ne mogu diskriminirati prema bilo kojem osnovu. Dakle, osnovno načelo nediskriminacije je prošireno i na domaće zakone, a ne samo na prava garantirana Evropskom konvencijom, kako to predviđa član 14. Evropske konvencije (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-11/22 od 14. jula 2022. godine, tačka 38, dostupna na www.ustavnisud.ba).

16. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da je Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) potvrdio da se pojmovi diskriminacije koja je zabranjena na osnovu člana 14. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 12 trebaju tumačiti na isti način (vidi Evropski sud, Pilav protiv Bosne i Hercegovine, presuda od 9. juna 2016. godine, predstavka broj 41939/07, tačka 40. s daljnjim referencama). U skladu s tim, pravo na nediskriminaciju prema članu 1. Protokola broj 12 pruža zaštitu od različitog postupanja prema pojedincima u analognim ili relevantno sličnim situacijama. Tretman je diskriminirajući ako "nema objektivno i razumno opravdanje", odnosno ako ne teži "legitimnom cilju" ili ako ne postoji "razuman odnos proporcionalnosti" između upotrijebljenog sredstva i cilja koji se želi postići. Evropski sud je također u svojoj sudskoj praksi utvrdio da samo razlike u tretmanu zasnovane na prepoznatljivoj osobini ili "statusu" mogu predstavljati diskriminaciju u smislu člana 14. Evropske konvencije. Međutim, lista navedena u članu 14. je ilustrativna i nije iscrpna. Riječi "drugi status" dobile su široko značenje i njihovo tumačenje nije ograničeno na karakteristike koje su lične u smislu da su urođene ili inherentne. Evropski sud je stoga zaključio da posjedovanje, ili na drugi način, visoke funkcije, policijski čin, ili, u nekim okolnostima, vojni čin može se smatrati "drugim statusom" u smislu člana 14. Evropske konvencije (vidi, mutatis mutandis, Evropski sud, Pinkas protiv Bosne i Hercegovine, presuda od 4. oktobra 2022. godine, predstavka broj 8701/21, tač. 58. i 59. s referencama na drugu praksu Evropskog suda).

17. U konkretnom slučaju podnosilac zahtjeva smatra da su sudije kantonalnih sudova i Vrhovnog suda nepovoljnije tretirane u odnosu na ostale nosioce pravosudne funkcije. Ta razlika u tretmanu se ogleda u nižoj naknadi za godišnji odmor u odnosu na naknadu za godišnji odmor sudija Suda BiH, odnosno sudija u Republici Srpskoj. U vezi s tim, Ustavni sud primjećuje da visina naknade za godišnji odmor sudija zavisi od toga da li sudija obavlja svoju funkciju u sudu na nivou Bosne i Hercegovine ili na nivou entiteta, jer su te naknade uređene različitim zakonima i finansiraju se iz različitih budžeta. Stoga, Ustavni sud zaključuje da je razlika u tretmanu zasnovana na njihovom "statusu" unutar kategorije nosilaca pravosudnih funkcija u smislu člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

18. Da bi se ispitalo postojanje diskriminacije mora se prvo utvrditi postojanje adekvatne "uporedne grupe" i "analogne ili relevantno slične situacije". U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da je u svojoj ranijoj praksi zaključio da su sudije u Federaciji Bosne i Hercegovine adekvatna uporedna grupa u odnosu na sudije na nivou Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-9/24 od 19. septembra 2024. godine, tačka 39, dostupna na www.ustavnisud.ba). Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra da navedeno vrijedi i za sudije u Republici Srpskoj.

19. Sljedeća pitanja koje se postavljaju za Ustavni sud su da li postoji različit tretman tih uporednih grupa, pa ukoliko takav različit tretman postoji, da li on teži "legitimnom cilju" i da li je uspostavljen "razuman odnos proporcionalnosti" između upotrijebljenog sredstva i cilja koji se želi postići.

20. U vezi s pitanjem različitog tretmana, Ustavni sud primjećuje da je članom 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH propisano da sve sudije imaju pravo na neto naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% osnovne mjesečne plaće iz tačke a) člana 2. tog zakona. Navedenim članom 2. stav 1. tačka a) Zakona o plaćama sudija FBiH propisan je iznos osnovne mjesečne plaće sudija općinskih sudova u iznosu od 2.400 KM, koja se povećava i usklađuje shodno odredbama čl. 5. i 6. Zakona o plaćama sudija FBiH. S druge strane, Zakonom o plaćama sudija BiH u relevantnom dijelu je propisano da sve sudije u pravosudnim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine imaju pravo na neto naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% osnovne mjesečne plaće sudije Ustavnog suda (vidi tačku 8. odluke) a ne u visini polovine "njihove" plaće. Nadalje, Zakonom o plaćama sudija RS u relevantnom dijelu je propisano da sudije u Republici Srpskoj imaju pravo na naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% osnovne bruto plaće iz člana 2. tog zakona, umanjene za porez na dohodak i doprinose (vidi tačku 9. odluke). Imajući u vidu da relevantni zakoni propisuju različite osnovice i način određivanja naknade za godišnji odmor, što može rezultirati različitom visinom ove naknade, Ustavni sud smatra da iz navedenog slijedi da postoji različit tretman između ovih uporednih grupa nosilaca pravosudne funkcije na državnom i entitetskom nivou.

21. U vezi s pitanjem postojanja legitimnog cilja, Ustavni sud primjećuje da su prava, obaveze i naknade iz radnog odnosa sudija na državnom i entitetskom nivou regulirani različitim zakonima, koje su donijela zakonodavna tijela tih nivoa u skladu sa svojim nadležnostima. Zakonodavac prilikom usvajanja bilo kojeg zakona mora uzeti u obzir finansijsku konstrukciju za provođenje tog zakona (vidi, mutatis mutandis, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj AP-2587/05 od 23. maja 2007. godine, tačka 41, dostupna na www.ustavnisud.ba). Stoga, pitanje utvrđivanja visine plaće i drugih naknada iz radnog odnosa nosilaca pravosudne funkcije nesumnjivo može biti povezano s ekonomskim i finansijskim faktorima kojima se nadležne institucije rukovode prilikom planiranja budžeta. Stoga Ustavni sud zaključuje da određivanje visine naknade za godišnji odmor prema objektivnim kriterijima koji se odnose na ekonomsko planiranje i finansijske mogućnosti predstavlja legitiman cilj za potrebe člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

22. Razmatrajući pitanje da li je za različit tretman uspostavljen "razuman odnos proporcionalnosti" između upotrijebljenog sredstva i cilja koji se želi postići, Ustavni sud ukazuje da mora postojati "pravičan odnos" između zahtjeva javnog interesa koji se želi postići i zaštite osnovnih prava pojedinaca, odnosno mora postojati razuman odnos srazmjernosti između korištenih sredstava i cilja koji se želi ostvariti bilo kojim mjerama koje država primjenjuje (vidi, mutatis mutandis, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj AP-1673/21 od 25. septembra 2025. godine, tačka 33, dostupna na www.ustavnisud.ba, s referencama na drugu praksu). U tom kontekstu Ustavni sud podsjeća da, prema praksi Evropskog suda, države ugovornice uživaju određeno polje slobodne procjene pri odlučivanju o tome opravdavaju li razlike između situacija, koje su u drugim aspektima analogne, različito postupanje i u kojoj mjeri. Obim te slobode procjene varira u zavisnosti od okolnosti, područja i konteksta. Državi se obično ostavlja široka sloboda za donošenje općih mjera u ekonomskim ili socijalnim pitanjima. Sud, u načelu, poštuje način na koji zakonodavstvo definira imperativ javnog interesa, osim ako se pokaže da je ta procjena očito bez razumnog osnova (vidi za odnos između međunarodnog i domaćeg suda Evropski sud, Anne Beeckman i drugi protiv Belgije, odluka od 18. septembra 2018. godine, predstavka broj 34952/07, tačka 21; vidi također Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-26/00 od 21. decembra 2001. godine, tačka 24, dostupna na www.ustavnisud.ba).

23. U konkretnom slučaju Ustavni sud prvenstveno naglašava da u ovom predmetu nije sporno da sve sudije u Federaciji Bosne i Hercegovine imaju zakonom propisano pravo na naknadu za godišnji odmor. Sporna je visina te naknade jer podnosilac zahtjeva tvrdi da njena visina nije adekvatno određena, uzimajući u obzir položaj i težinu dužnosti sudija kantonalnih sudova i Vrhovnog suda, te visinu ove naknade za sudije Suda BiH, odnosno Republike Srpske. Podnosilac zahtjeva smatra da sudije kantonalnih sudova i Vrhovnog suda trebaju imati naknadu u visini 50% njihove mjesečne plaće. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da je naknada za godišnji odmor vrsta naknade iz radnog odnosa, koja je uobičajena u radnom zakonodavstvu u Bosni i Hercegovini. Naknada za godišnji odmor uvjetovana je korištenjem godišnjeg odmora i poslodavac tu naknadu, u suštini, isplaćuje zaposleniku za troškove koje ima prilikom korištenja godišnjeg odmora, s ciljem kvalitetnijeg korištenja slobodnog vremena i psihofizičkog oporavka i pripreme za povratak na posao. Ustavni sud dalje primjećuje da visina naknada iz radnog odnosa, uključujući i naknadu za korištenje godišnjeg odmora, u administrativno-teritorijalnim jedinicama u Bosni i Hercegovini nije na jedinstven način uređena za sva zanimanja, pa tako ni za sve kategorije zaposlenih u oblasti pravosuđa. U tom pogledu, Ustavni sud naglašava da osnovi za utvrđivanje naknade za korištenje godišnjeg odmora mogu biti različiti pravni akti, od zakona, kolektivnih ugovora i pravilnika o radu. Pri tome, visina naknade za korištenje godišnjeg odmora se može utvrđivati uzimajući različite polazne osnove u zavisnosti od opredjeljenja zakonodavca odnosno poslodavca i prirode konkretnog radnog odnosa, pri čemu se uobičajeno uzima u obzir visina prosječne plaće svih zaposlenika, visina prosječne plaće zaposlenika u određenom preduzeću ili određenoj oblasti, visina plaće konkretnog zaposlenika, broj dana godišnjeg odmora i sl. Iz navedenog proizlazi da se ne može govoriti o općeprihvaćenom načinu utvrđivanja visine ove naknade. U tački 20. ove odluke je već ukazano da zakonodavci na različitim nivoima vlasti nisu usvojili jedinstven način određivanja visine naknade za godišnji odmor nosilaca pravosudnih funkcija. Osim toga, Ustavni sud smatra da se ne može zaključiti da naknada za korištenje godišnjeg odmora, po svojoj prirodi i svrsi, predstavlja naknadu za složenost poslova, stepen odgovornosti ili položaj zaposlenika. Prema tome, kada je riječ o naknadama čija svrha nije vrednovanje složenosti i odgovornosti konkretnog radnog mjesta (poput naknade za godišnji odmor, naknade za topli obrok ili naknade za prevoz na posao i s posla), već ostvarivanje određenog prava zaposlenika koje proizlazi iz samog radnog odnosa, zakonodavac nije dužan njihovu visinu određivati prema kriterijima koji se odnose na složenost poslova ili nivo odgovornosti zaposlenika. Takvim pristupom se, u suštini, ostvaruje svrha tih naknada, odnosno zadovoljava načelo da svi zaposlenici, bez obzira na radno mjesto, zadovolje svoje potrebe za godišnjim odmorom, toplim obrokom, prevozom na način koji će biti ravnopravan i jednak za sve. Iako zakonodavac nije dao odgovor na zahtjev, Ustavni sud smatra da se u tom kontekstu može tumačiti i razlog zbog kojeg je nadležni zakonodavac propisao visinu naknade za korištenje godišnjeg odmora na način kako je to urađeno članom 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH, odnosno u istoj visini za sve sudije sudova u Federaciji Bosne i Hercegovine. S druge strane, različit položaj, složenost poslova, stepen odgovornosti i značaj funkcije sudija sudova višeg stepena adekvatno su uzeti u obzir kroz različito određene plaće i druga primanja koja su neposredno povezana s prirodom i odgovornošću njihove funkcije.

24. Prema tome, Ustavni sud podsjeća da eventualne razlike u entitetskim zakonima, same po sebi, ne mogu pokrenuti pitanje diskriminacije u situaciji kada u zahtjevu nema nikakvih drugih argumenata, niti se može zaključiti da su odredbe osporenog zakona očigledno diskriminirajuće (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-12/22 od 22. septembra 2022. godine, tačka 49. s daljnjim referencama, dostupnu na www.ustavnisud.ba). Stoga sama činjenica da su zakonodavci na različitim nivoima vlasti odabrali različite modele ili različite iznose naknade za korištenje godišnjeg odmora ne znači da je jedno od tih rješenja, samo po sebi, diskriminatorno. U tom pravcu, Ustavni sud podsjeća da je u Odluci broj U-9/24 zaključio da je član 11. Zakona o plaćama sudija BiH diskriminirajući jer propisuje značajno manji iznos otpremnine sudijama i tužiocima na nivou Bosne i Hercegovine u odnosu na sudije i tužioce u Federaciji Bosne i Hercegovine, a donosilac osporenog zakona nije dao razumno i objektivno opravdanje za postojanje takve razlike u odnosu na dvije uporedne grupe. Naime, Ustavni sud je, između ostalog, cijenio izuzetno veliku razliku između otpremnina koja se ne može opravdati isključivo načelom "širokog polja slobodne procjene", da se taj zakon nije mijenjao 19 godina, niti je eventualno usklađivan s političko-pravnim i socijalno-ekonomskim kretanjima u zemlji, kao i da zakonodavac nije ponudio bilo kakvo razumno opravdanje za takvo razlikovanje (op. cit., U-9/24, tač. 41–43, dostupna na www.ustavnisud.ba). Za razliku od navedenog predmeta, u konkretnom slučaju, iako podnosilac zahtjeva nije precizirao iznose naknade za godišnje odmore za sudije Suda BiH, odnosno Republike Srpske, Ustavni sud primjećuje da iz relevantnih zakonskih odredbi ne proizlazi da postoji značajna razlika u visini te naknade. Podnosilac zahtjeva nije naveo visine tih regresa i koliko iznosi razlika, ali Ustavni sud smatra da se ne radi o tako velikoj razlici kao u predmetu broj U-9/24 jer je za sve tri grupe sudija određena u iznosu od 50% plaće (vidi tačku 20. odluke). Osim toga, podnosilac zahtjeva nije ponudio bilo kakve argumente niti dokaze koji bi ukazivali da je naknada za korištenje godišnjeg odmora propisana osporenom odredbom, sama po sebi, očigledno nedovoljna za ostvarivanje svrhe zbog koje je propisana ili da dovodi sudije u bitno nepovoljniji položaj u odnosu na uporedne grupe, već isključivo smatra da bi ona trebala biti određena prema drugačijoj osnovici zbog položaja i odgovornosti sudija viših sudova.

25. U tom pravcu, Ustavni sud podsjeća da se naknade za godišnji odmor sudijama finansiraju iz odgovarajućeg budžeta Bosne i Hercegovine ili entiteta, koji su različiti u svojoj visini, prihodima i rashodima, kao i da je različit broj sudija na nivou Bosne i Hercegovine ili entiteta. Slijedom toga, Ustavni sud smatra da je zakonodavac u najboljoj poziciji da odredi visinu iznosa naknade za godišnji odmor koji se isplaćuje iz budžeta. Ustavni sud podsjeća da je u Odluci broj U-26/22, razmatrajući pitanje kompatibilnosti odredbi Zakona o plaćama sudija RS kojim je propisana plaća sudijama i tužiocima u fiksnom iznosu i visina naknade za godišnji odmor i otpremnine, ukazao da "slobodno polje procjene nadležnog zakonodavca je da odluči kako će se propisati način obračuna i isplate toplog obroka, kao i naknade za godišnji odmor. U takvim pitanjima je nadležni zakonodavac, kako je već rečeno, u mnogo boljoj poziciji od Ustavnog suda da procijeni kako će ta pitanja regulirati. Podnosioci zahtjeva ne osporavaju da sudije i tužioci u Republici Srpskoj, isto kao i njihove kolege u Federaciji BiH, imaju pravo na novčanu naknadu za topli obrok, kao i naknadu za godišnji odmor, već osporavaju način obračuna i isplate tih naknada koji je zakonodavac propisao. Međutim, kod ispitivanja usaglašenosti osporenih odredbi s Ustavom Bosne i Hercegovine, Ustavni sud nema nadležnost ispitivati da li je zakonodavac naknadu za topli obrok trebao uračunati u 'bruto' iznos plaće ili kako je zakonodavac propisao isplatu regresa za godišnji odmor jer to nisu ustavna pitanja" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-26/22 od 13. jula 2023. godine, tačka 49, dostupna na www.ustavnisud.ba).

26. Dovodeći navedeno u vezu s konkretnim predmetom, Ustavni sud zaključuje da je u konkretnom slučaju zakonodavac procijenio da će istom visinom naknade za godišnji odmor na adekvatan i ravnopravan način nadoknaditi troškove godišnjeg odmora svim sudijama bez obzira na stepen suda i obim dužnosti, te na taj način uspostaviti razumnu ravnotežu između legitimnog cilja i interesa sudija. U tom pravcu, Ustavni sud podsjeća da je u više svojih odluka ukazao da poštuje diskreciono pravo zakonodavca da uredi pojedine oblasti na način kako smatra da je to najprikladnije (vidi npr. Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-7/12 od 30. januara 2013. godine, tačka 53, i ibid., U-26/22, tačka 41, dostupne na www.ustavnisud.ba). Imajući u vidu sve navedeno, te s obzirom na polje slobodne procjene koju uživa zakonodavac u ovoj oblasti, Ustavni sud zaključuje da je članom 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH uspostavljen "razuman odnos proporcionalnosti" između upotrijebljenog sredstva i legitimnog cilja koji se želi postići.

27. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da je član 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH u skladu sa članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

Ostali navodi

28. S obzirom na zaključak u vezi sa članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju koji sadrži opće načelo zabrane diskriminacije, Ustavni sud smatra da nema potrebe da posebno ispituje navode podnosioca zahtjeva o ocjeni kompatibilnosti člana 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije i članom 26. Međunarodnog pakta (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-20/14 od 26. marta 2015. godine, tačka 41, i U-25/14 od 9. jula 2015. godine, tačka 37, dostupne na www.ustavnisud.ba).

29. Ustavni sud također neće zasebno ispitivati kompatibilnost člana 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH sa članom 8. Zakona o plaćama sudija BiH budući da je Ustavni sud njihovo upoređivanje elaborirao u prethodnim tačkama ove odluke.

VII. Zaključak

30. Ustavni sud zaključuje da je član 8. stav 3. Zakona o plaćama sudija FBiH u skladu sa članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

31. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

32. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.