Službeni glasnik BiH, broj 10/26

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-21/25, rješavajući zahtjev dvadeset četiri delegata Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 19. stav (1) tačka a), člana 57. stav (2) tačka b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija Larisa Velić, sutkinja na sjednici održanoj 22. januara 2026. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu dvadeset četiri delegata Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti člana 25. stav 2. tačka d) i člana 65. Zakona o Javnom servisu radio-televizije Federacije BiH ("Službene novine Federacije BiH" broj 48/08),

utvrđuje se da su član 25. stav 2. tačka d) i član 65. Zakona o Javnom servisu radio-televizije Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" broj 48/08) u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Odbacuje se zahtjev dvadeset četiri delegata Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti Odluke o imenovanju članova Upravnog odbora Radio-televizije Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" broj 33/25) zbog nenadležnosti Ustavnog suda za odlučivanje.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Dvadeset četiri delegata Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Dom naroda), i to: Muamer Zukić, Mehmed Memišević, Damir Šišić, Senad Alić, Žarko Vujović, Emir Begić, Fatima Gavrankapetanović Smailbegović, Mirnes Bašić, Saša Lukić, Smiljana Viteškić, Fahrudin Čolaković, Enes Peštek, Eldin Delić, Dragica Suša, Hikmet Hodžić, Mehmed Mahmić, Amir Orlović, Almir Dorić, Aida Obuća, Irma Memidžan, Haris Zahiragić, Albin Zuhrić, Vedrana Vujović i Sandra Imširović (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnijeli su 5. juna 2025. godine zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 25. stav 2. tačka d) i člana 65. Zakona o Javnom servisu radio-televizije Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" broj 48/08; u daljnjem tekstu: Zakon o RTVFBiH) u vezi s Odlukom o imenovanju članova Upravnog odbora Radio-televizije Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" broj 33/25; u daljnjem tekstu: osporena odluka) sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

2. Podnosioci zahtjeva su, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražili da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi stavio van snage član 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH i osporenu odluku do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

3. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Predstavničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predstavnički dom) i Doma naroda zatraženo je 1. jula 2025. godine da dostave odgovore na zahtjev najkasnije u roku od 30 dana od prijema dopisa.

4. Predstavnički dom je dostavio odgovor na apelaciju 31. jula 2025. godine, a predsjedavajući Doma naroda je dostavio dopis u kojem je naveo da se radna tijela Doma naroda nisu očitovala o zahtjevu, te da u prilogu dostavlja "odgovor Vlade Federacije BiH koji predstavlja odgovor Doma naroda".

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

5. Podnosioci zahtjeva navode da je dio člana 25. stav 2 tačka d) Zakona o RTVFBiH koji glasi "koja obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa" propisan na nejasan, neprecizan i nepredvidiv način, te kao takav krši načelo vladavine prava i pravne sigurnosti koji su neodvojiv dio odredbi sadržanih u članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Navode da je Ustavni sud u Odluci broj U-5/16 od 1. juna 2017. godine zauzeo stav da nijedno ovlaštenje ne smije biti neograničeno i apsolutno diskreciono, te da moraju postojati zakonski mehanizmi koji će pružiti garanciju zaštite vladavine prava, pravne sigurnosti, te načela i vrijednosti demokratskog društva. Podnosioci zahtjeva navode da odredbom člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH nije definiran pojam "poslovi", te da su riječi "bi moglo" u nomotehničkom smislu neprecizne i neodređene i da se mogu tumačiti dvosmisleno. Navode da nastavak kojim je propisano "doći do sukoba interesa" je ustvari blanketna dispozicija, a pojam sukoba interesa se popunjava iz odredbi Zakona o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji BiH (u daljnjem tekstu: Zakon o sukobu interesa). Podnosioci zahtjeva navode da taj zakon u članu 1. stav 2. propisuje da "sukob interesa postoji u situacijama u kojima izabrani dužnosnici, nosioci izvršnih funkcija i savjetnici imaju privatni interes koji utiče ili može uticati na zakonitost, otvorenost, objektivnost i nepristrasnost u vršenju javne funkcije". Podnosioci zahtjeva navode da trenutno važeći zakon o sukobu interesa ne sadrži odredbe koje utvrđuju nadležno tijelo za odlučivanje o sukobu interesa. Stoga smatraju da nije osiguran nijedan nadzorni mehanizam koji bi spriječio arbitrarno i proizvoljno tumačenje odredbe člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH na štetu pojedinca. Zbog toga su, kako to podnosioci zahtjeva obrazlažu, odredbe tog člana neodređene i neprecizne i omogućavaju neograničeno diskreciono i subjektivno tumačenje Parlamenta Federacije BiH o tome šta predstavlja sukob interesa. Podnosioci zahtjeva ističu da je na taj način ostalo nejasno kome će biti uskraćeno pravo da, na osnovu poslova koje obavlja, bude član Upravnog odbora RTVFBiH, a kome neće. Imajući u vidu navedeno, smatraju da odredbe člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH nisu propisane na jasan, precizan i predvidiv način, da nisu primjerene demokratskom sistemu, da ne služe zaštiti ljudskih prava i sloboda, kao ni zaštiti općeg javnog interesa. Također smatraju da te odredbe ne sadrže mehanizam nadzora ili osiguranja od proizvoljnog i arbitrarnog tumačenja, odnosno zaštitu od zloupotrebe prava, zbog čega su u suprotnosti s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, podnosioci zahtjeva su se pozvali na Odluku Ustavnog suda broj U-5/16 od 1. juna 2017. godine. S obzirom na to da je osporena odluka donesena na osnovu člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH, podnosioci zahtjeva smatraju da je ona "pravno neodrživa".

6. Podnosioci zahtjeva dalje navode da su odredbe člana 65. Zakona o RTVFBiH, prema poziciji koju u nomotehničkom smislu imaju u tom zakonu, ali i prema svom sadržaju koji odražava pravu volju zakonodavca i zakona, privremena pravila u koja je ugrađeno vremensko ograničenje primjene. Navode da je prava i jedina svrha tih odredbi bila da budu prijelaz s jednog na drugi sistem izbora, imenovanja i trajanja mandata članova Upravnog odbora RTVFBiH. Podnosioci zahtjeva navode da to proizlazi i iz člana 17. Pravila i postupaka za izradu zakona i drugih propisa Federacije BiH. Ističu da je odredbama tog člana propisano da su prijelazne odredbe dio propisa, koje se nalaze na početku završnog dijela propisa, a sadrže informacije i o posebnim okolnostima predviđenim za period početka primjene propisa (stav 1), te da se u prijelazne odredbe ugrađuju pravila o prelasku na novi sistem koji uređuje određeni odnos na drugačiji način (stav 2). U vezi s tim, ističu da su pravila imenovanja članova Upravnog odbora RTVFBiH propisana članom 65. Zakona o RTVFBiH bila primjenjiva samo na prvi saziv tog upravnog odbora, dok su se sva naredna imenovanja morala provoditi prema pravilima propisanim članom 24. Zakona o RTVFBiH. Podnosioci zahtjeva navode da je samo prvi saziv Upravnog odbora RTVFBiH mogao biti imenovan jednom odlukom na različito trajanje mandata, te su se novi članovi morali birati pojedinačnim odlukama po isteku mandata pojedinom članu, u skladu sa članom 24. Zakona o RTVFBiH. Međutim, kako to podnosioci zahtjeva obrazlažu, Parlament Federacije BiH je, uprkos tome, pri donošenju osporene odluke primijenio pravila iz člana 65. Zakona o RTVFBiH, što tu odluku čini "pravno neodrživom". Stoga smatraju da Ustavni sud mora odgovoriti na pitanje: "Da li je u suprotnosti sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i u vezi s tim s načelima vladavine prava i pravne sigurnosti, te principima demokratskog društva, da se kao pravni osnov za donošenje osporene odluke koristi privremeno pravilo koje je sukladno ugrađenom vremenskom ograničenju važenja de iure prestalo da proizvodi pravne učinke i koje sadrži upućujuću dispoziciju iz koje se izvodi jasan, precizan i nedvosmislen zaključak po kojem se sistemu, a nakon prestanka važenja ovih pravila, proces donošenja Odluke treba provesti." Imajući u vidu navedeno, podnosioci zahtjeva smatraju da je Parlament Federacije BiH u postupku donošenja osporene odluke postupio suprotno članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i povrijedio načela vladavine prava i pravne sigurnosti i načela demokratskog društva tako što je primijenio privremena pravila kojima je rok pravnog važenja istekao.

7. Konačno, podnosioci zahtjeva su predložili da Ustavni sud utvrdi da odredbe člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH i postupanje Parlamenta Federacije BiH u procesu donošenja osporene odluke, a u vezi s primjenom člana 65. Zakona o RTVFBiH, nisu u saglasnosti s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, te da stavi van snage navedenu zakonsku odredbu i osporenu odluku.

b) Odgovori na zahtjev

8. Predstavnički dom je istakao prigovor dopuštenosti dijela zahtjeva koji se odnosi na ocjenu ustavnosti osporene odluke imajući u vidu da se radi o podzakonskom i posebnom pravnom aktu Parlamenta Federacije BiH. Osim toga, ističe da podnosioci zahtjeva ne traže ispitivanje usklađenosti osporene odluke s Ustavom Bosne i Hercegovine, već sa Zakonom o Javnom servisu radio-televizije Federacije BiH, za šta Ustavni sud nije nadležan, što je potvrđeno u odlukama br. U-7/16, U-4/05, U-7/05 i U-1/09. Predstavnički dom je naveo i da je osporena odluka pojedinačni pravni akt kojim se ne krše prava i slobode zagarantirane Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), zbog čega Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje njenu ustavnost. Dalje je naveo da je proces imenovanja novih članova Upravnog odbora RTVFBiH iniciran zajedničkim aktom Evropske unije, Ureda visokog predstavnika i OSCE-a od 28. februara 2024. godine, u kojem je izražena zabrinutost što Parlament Federacije BiH više od deset godina nije imenovao članove Upravnog odbora RTVFBiH. Navodi da je u tom aktu posebno naglašeno da je imenovanje potrebno izvršiti istovremeno na mandate različitog trajanja, u smislu člana 65. Zakona o RTVFBiH, čime bi se uspostavio mehanizam stepenovanih imenovanja, imajući u vidu da je svim članovima Upravnog odbora RTVFBiH istekao mandat. Predstavnički dom je dalje detaljno iznio proceduru donošenja osporene odluke. Konačno, predložio je da Ustavni sud utvrdi da su član 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH, kao i postupanje Parlamenta Federacije BiH u procesu donošenja osporene odluke, u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

9. Ustavni sud neće posebno razmatrati odgovor Vlade Federacije BiH (vidi tačku 4. ove odluke) imajući u vidu da ona nije donosilac osporenog zakona i odluke u smislu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda. Osim toga, Vlada Federacije BiH je predstavnik izvršne vlasti koja je, shodno načelu podjele vlasti, u potpunosti odvojena od zakonodavne vlasti i nije ovlaštena da nastupa u njeno ime, pa ni u postupku pred Ustavnim sudom.

IV. Relevantni propisi

10. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I stav 2.

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

11. Zakon o Javnom servisu radio-televizije Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" broj 48/08) u relevantnom dijelu glasi:

Član 24.
Sastav Upravnog odbora

(1) Upravni odbor ima četiri člana.

(2) Članovi Upravnog odbora mogu biti samo državljani Bosne i Hercegovine.

(3) Upravni odbor ima četiri člana i to po jednog iz reda svakog od konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine i iz reda ostalih.

(4) Članovi Upravnog odbora samostalni su u vršenju svoje funkcije i ne primaju upute od organa koji ih je imenovao.

(5) Mandat članova Upravnog odbora je četiri godine i ne može se obnoviti.

(6) Član Upravnog odbora koji je u posljednjoj godini svog četverogodišnjeg mandata vrši dužnost predsjedavajućeg Upravnog odbora u toj godini.

(7) Upravni odbor donosi vlastiti Poslovnik o radu.

Član 25. stav (2)
Izbor, imenovanje i razrješenje Upravnog odbora

(2) Za članove Upravnog odbora ne mogu biti imenovani:

a) nosioci funkcija u zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti, na bilo kom nivou vlasti,

b) članovi organa političkih stranaka,

c) zaposleni u Radio-televiziji Bosne i Hercegovine, RTVFBiH i Radio-televizije Republike Srpske i Korporaciji,

d) zaposleni u drugim firmama koje obavljaju djelatnost radijskog ili televizijskog emitiranja, uključujući i agencije koje prikupljaju RTV taksu, članovi njihovih uprava ili nadzornih odbora, ili lica koja obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa.

Član 65.
Prijelazne i završne odredbe

(1) Do dana konstituisanja Upravnog odbora u skladu sa ovim Zakonom traje mandat postojećeg Upravnog odbora RTVFBiH.

(2) Stupanjem na snagu ovog Zakona Regulatorna agencija će u roku od 30 dana pripremiti listu kandidata koji su ušli u uži izbor, a u roku od 60 dana Parlament Federacije imenovat će sve članove prvog Upravnog odbora prema odredbama ovog Zakona.

(3) Konstitutivna sjednica prvog Upravnog odbora RTVFBiH bit će sazvana u roku od 15 dana od imenovanja svih članova. Upravni odbor dužan je usvojiti Statut, imenovati generalnog direktora i osigurati registraciju u roku od 60 dana od konstituisanja.

(4) Mandat članova Upravnog odbora traje četiri godine, međutim, kada Upravni odbor bude prvobitno konstituisan članovi Upravnog odbora bit će imenovani na sljedeći način:

a) jedan član na četiri godine,

b) jedan član na tri godine,

c) jedan član na dvije godine, i

d) jedan član na jednu godinu izabran iz reda članova postojećeg Upravnog odbora RTVFBiH.

(5) Član imenovan na tri godine ostat će na funkciji predsjedavajućeg u trajanju trogodišnjeg mandata.

(6) Nakon isteka perioda predviđenog u stavu (5) ovog člana predsjedavajući će se rotirati između članova Upravnog odbora u skladu sa članom 24. stav (6) ovog Zakona.

12. Odluka o imenovanju članova Upravnog odbora Radio-televizije Federacije BiH ("Službene novine Federacije BiH" broj 33/25) u relevantnom dijelu glasi:

I

Za članove Upravnog odbora Radio-televizije Federacije Bosne i Hercegovine imenuju se:

1. Zoran Krešić, iz reda hrvatskog naroda, na mandatni period od jedne godine

2. Adnan Huskić, iz reda ostalih, na mandatni period od dvije godine

3. Daniela Gogić, iz reda srpskog naroda, na mandatni period od tri godine

4. Medina Mujić, iz reda bošnjačkog naroda, na mandatni period od četiri godine.

II

Za predsjedavajuću Upravnog odbora imenuje se Daniela Gogić, na mandatni period od tri godine.

III

Ova Odluka bit će objavljena u "Službenim novinama Federacije BiH".

13. Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" broj 70/08)

I. SUKOB INTERESA

Član 1. stav (2)
Opće odredbe

(2) Sukob interesa postoji u situacijama u kojima izabrani dužnosnici, nosioci izvršnih funkcija i savjetnici imaju privatni interes koji utiče ili može uticati na zakonitost, otvorenost, objektivnost i nepristrasnost u vršenju javne funkcije.

V. Dopustivost

14. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine koja glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

[...]

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

15. Član 19. tačka a) Pravila Ustavnog suda glasi:

Zahtjev nije dopustiv ako postoji neki od sljedećih slučajeva:

a) Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje;

16. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijela su dvadeset četiri delegata Doma naroda, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Također, Ustavni sud zapaža da podnosioci zahtjeva traže ocjenu ustavnosti člana 25. stav 2. tačka d) i člana 65. Zakona o RTVFBiH, iz čega slijedi da je nesporno da je u tom dijelu zahtjev za ocjenu ustavnosti dopustiv.

17. Međutim, Ustavni sud zapaža da podnosioci zahtjeva traže i ocjenu ustavnosti osporene odluke kao akta niže pravne snage od zakona. Stoga se postavlja pitanje nadležnosti Ustavnog suda da ocjenjuje ustavnost tog akta u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Ustavni sud ukazuje na to da je u svojoj dosadašnjoj praksi, u situacijama kada je pokretano pitanje usaglašenosti nekog općeg akta koji nije izričito naveden u odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, u svakom pojedinačnom predmetu cijenio karakter i pravnu prirodu osporenih akata u odnosu na nadležnost koja mu je dodijeljena na osnovu navedenog člana, te shodno tome izražavao stav hoće li konkretni zahtjev za ispitivanje tih akata ocijeniti dopustivim. Dakle, Ustavni sud ukazuje da se prilikom razmatranja nadležnosti u takvim slučajevima ne ograničava samo na vrstu akata, nego u svakom konkretnom slučaju ispituje i ad hoc odlučuje je li moguće prihvatiti nadležnost (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-3/24 od 11. jula 2024. godine, tačka 27. s daljnjim referencama, dostupnu na www.ustavnisud.ba).

18. Dakle, Ustavni sud ukazuje da je nadležan da ocjenjuje ustavnost samo općih pravnih akata. To proizlazi iz same prirode ustavnosudske normativne kontrole in abstracto, čiji je cilj zaštita Ustava kao najvišeg pravnog akta i osiguravanje poštovanja hijerarhije pravnih normi, a ne kontrola pravilne primjene prava u konkretnom slučaju. Stoga je nadležnost Ustavnog suda prilikom apstraktne kontrole ustavnosti ograničena na opće pravne akte, koji djeluju erga omnes i propisuju pravila koja su općevažeća. Pojedinačni pravni akti se, s druge strane, odnose na konkretnu situaciju i konkretno lice. Zaštita od neustavnosti pojedinačnih pravnih akata osigurana je u postupcima pred redovnim sudovima i u konačnom u apelacionom postupku pred Ustavnim sudom u skladu sa članom VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. To proizlazi i iz Pravila Ustavnog suda kojima je propisano da zahtjev iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine nije dopustiv, inter alia, ukoliko osporeni opći akt nije na snazi (član 19. stav (1), tačka g)). Stav o tome da je nadležan da ispituje isključivo ustavnost općih pravnih akata Ustavni sud je zauzeo već u Odluci broj U-3/04 (Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-3/04 od 27. maja 2005. godine, tačka 17). U toj odluci Ustavni sud je naveo:

17. Prilikom ispitivanja zahtjeva u dijelu koji se odnosi na ocjenu ustavnosti osporenih rješenja Ustavni sud je pošao prvenstveno od pitanja koji opći akti mogu biti predmet apstraktne ustavnosudske kontrole u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, dosadašnja praksa Ustavnog suda u pravilu je usmjerena na kontrolu zakonodavnih općih akata, a ne i akata organa izvršne vlasti i upravnih organa. […] Osporena rješenja su pojedinačni akti, koji svoju pravnu valjanost izvode iz ovlaštenja koja im daje statut i ne predstavljaju vrstu općenormativnih akata, odnosno propisa za koje je Ustavni sud, u skladu sa članom VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, nadležan da ocjenjuje njihovu ustavnost.

19. Tu praksu Ustavni sud je slijedio i u kasnijim odlukama (vidi, npr. odluke o dopustivosti br. U-1/09 od 29. maja 2009. godine, tačka 13. i U-7/10 od 26. novembra 2010. godine, tačka 23, dostupne na www.ustavnisud.ba).

20. Vraćajući se na konkretan predmet, postavlja se pitanje da li osporena odluka ima normativni karakter općeg pravnog akta, što je preduvjet da bi Ustavni sud mogao vršiti kontrolu njene ustavnosti. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da je osporena odluka donesena na osnovu člana 65. Zakona o RTVFBiH, člana 152. Poslovnika Predstavničkog doma i člana 143. Poslovnika o radu Doma naroda, te je njome Parlament Federacije BiH imenovao nedostajuće članove Upravnog odbora RTVFBiH. U vezi s tim, Ustavni sud ističe da osporena odluka u naravi predstavlja politički akt izbora ili imenovanja. Tom odlukom, iako ju je donio Parlament Federacije BiH, nisu uspostavljena opća pravila ponašanja niti ona proizvodi učinak erga omnes. Naime, Ustavni sud zapaža da se osporena odluka odnosi na konkretan krug lica – novoimenovane članove Upravnog odbora RTVFBiH. Nadalje, učinak te odluke je jednokratan i konzumiran samim donošenjem jer se njome ne regulira opći pravni odnos, već individualna situacija u pogledu lica koja će obavljati dužnosti članova Upravnog odbora. Prema tome, osporena odluka ne sadrži nikakve pravne norme, odnosno opća pravila ponašanja koja su svi ili neodređeni krug lica dužni poštovati. Konačno, primjena osporene odluke je iscrpljena samim njenim donošenjem. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da osporena odluka nema karakter općeg pravnog akta. Stoga Ustavni sud smatra da nije nadležan da ocjenjuje njenu ustavnost.

VI. Meritum

21. Podnosioci zahtjeva smatraju da su odredbe člana 25. stav 2. tačka d) i člana 65. Zakona o RTVFBiH u suprotnosti sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

22. Član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Član I stav 2.

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

23. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine tumačio na način da sadrži načelo vladavine prava (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19. i U-6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22). Kao što je Ustavni sud naglasio u navedenoj praksi, načelo vladavine prava nije ograničeno samo na formalno poštovanje ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da svi pravni akti (zakoni, propisi i sl.) imaju određen sadržaj, odnosno kvalitet primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i tijela javne vlasti u okviru demokratskog političkog sistema. U vezi s tim, Ustavni sud je naglasio da standard kvaliteta zakona traži da zakonska odredba bude dostupna licima na koja se primjenjuje (transparentnost) i da bude za njih predvidiva, to jest dovoljno jasna i precizna da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze do stepena koji je razuman u datim okolnostima kako bi se prema njima mogli ponašati (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-15/18 od 29. novembra 2018. godine, tačka 26). Osim toga, zakonska odredba treba da bude u skladu s javnim interesom i njome se na pojedinca ne može nametati pretjeran teret, odnosno zakonska odredba mora biti proporcionalna u odnosu na sve relevantne strane (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-4/19 od 5. jula 2019. godine, tačka 27). Također, zakon mora dati dovoljno jasan obim bilo kakvog diskrecionog prava koje se daje javnim vlastima, kao i način na koji se ono izvršava (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-27/22 od 23. marta 2023. godine, tačka 141. s daljnjim referencama).

a) U odnosu na član 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH

24. Ustavni sud zapaža da podnosioci zahtjeva smatraju da je citirana zakonska odredba u dijelu u kojem je propisano "koja obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa" u suprotnosti sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, podnosioci zahtjeva su istakli da ta odredba nije propisana na jasan, precizan i predvidiv način, nije primjerena demokratskom sistemu, ne služi zaštiti ljudskih prava i sloboda, kao ni zaštiti općeg javnog interesa, te ne sadrži mehanizam nadzora ili osiguranja od proizvoljnog i arbitrarnog tumačenja. Osim toga, naveli su da osporenom zakonskom odredbom nije definiran pojam "poslovi", te da su riječi "bi moglo" u nomotehničkom smislu neprecizne i neodređene i da se mogu tumačiti dvosmisleno, što omogućava neograničeno diskreciono i subjektivno tumačenje Parlamenta Federacije BiH o tome šta predstavlja sukob interesa.

25. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da odredbom člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH, posmatrano izolirano od ostalih odredbi tog člana, zaista nije definirano koji su to poslovi zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa. Međutim, Ustavni sud zapaža da su odredbama člana 25. stav 2. tač. a) – c), kao i ostatkom odredbe tačke d) Zakona o RTVFBiH taksativno nabrojani poslovi koji predstavljaju smetnju za imenovanje u Upravni odbor RTVFBiH. Dio tačke d) koji glasi "koja obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa" predstavlja pravni standard koji dopunjuje već postojeće taksativno nabrojane poslove koji predstavljaju smetnju za imenovanje u Upravni odbor RTVFBiH. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća na vlastiti stav da je upotreba pravnih standarda u normiranju uobičajena u situacijama koje jesu slične, ali su istovremeno i toliko različite da se za sve njih ne može propisati jedna norma sa čvrsto određenim pojmovima, a koje su, s druge strane, suviše brojne da bi se za svaku od tih situacija mogla donijeti pojedinačna norma. Budući da normom koja koristi pravne standarde nije unaprijed određen njihov sadržaj, potrebno je da nadležni subjekti to urade u svakom konkretnom slučaju kada takvu normu primjenjuju. Pri tome moraju voditi računa o određenim objektivnim mjerilima i cilju norme kako bi se izbjegla arbitrarnost i samovolja. Stoga takvo normiranje u osporenoj odredbi nije per se protivno načelu vladavine prava. Međutim, to omogućuje da nadležni organ, odnosno, u konkretnom slučaju, Parlament Federacije BiH, u svakom konkretnom slučaju utvrđuje sadržaj ovog standarda i da, s obzirom na date okolnosti, utvrdi da li se radi o poslovima zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa sa članstvom u Upravnom odboru RTVFBiH (vidi, mutatis mutandis, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-16/08 od 28. marta 2009. godine, tač. 42. i 43).

26. Osim toga, Ustavni sud podsjeća na stav Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud), prema kojem zakon mora biti jasan i predvidiv na način da lice na koje se odnosi može predvidjeti posljedice svog ponašanja. Evropski sud "je već primijetio da formulacija mnogih zakona nije apsolutno precizna. Potreba da se izbjegne pretjerana krutost i da se prati promjena okolnosti znači da su mnogi zakoni neizbježno formulirani terminima koji su, u većoj ili manjoj mjeri, nejasni" (vidi Evropski sud, Kokkinakis protiv Grčke, presuda od 25. maja 1993. godine, predstavka broj 14307/88, tačka 40). Pri tome, Evropski sud smatra da zakon koji daje diskreciono pravo nije sam po sebi u suprotnosti s ovim zahtjevom, pod uvjetom da su obim diskrecionog prava i način njegovog korištenja propisani s dovoljnom jasnoćom, uzimajući u obzir legitimni cilj o kojem je riječ, kako bi se pojedincu pružila adekvatna zaštita od proizvoljnosti (vidi Evropski sud, Tuğluk protiv Turske, presuda od 14. oktobra 2025. godine, predstavka broj 71757/17, tačka 149).

27. Dakle, osporenim dijelom odredbe člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH propisan je pravni standard "koja obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa" zbog razloga što zakonodavac u momentu stvaranja pravne norme ne može predvidjeti i taksativno nabrojati sve faktičke situacije koje bi u tom trenutku i u budućnosti mogle predstavljati sukob interesa s pravima i obavezama koji podrazumijevaju članstvo u Upravnom odboru RTVFBiH. Prema tome, Ustavni sud, suprotno stavu podnosilaca zahtjeva, smatra da je sporno normiranje primjereno demokratskom društvu i služi zaštiti ljudskih prava i sloboda i općeg javnog interesa. Naime, korištenje pravnog standarda u konkretnom slučaju omogućava da se spriječi da u Upravni odbor RTVFBiH bude imenovano lice koje obavlja poslove koji mogu predstavljati sukob interesa, a koje zakonodavac nije mogao predvidjeti i taksativno nabrojati prilikom donošenja pravne norme. Ustavni sud ukazuje da sama priroda korištenja pravnih standarda prilikom donošenja pravne norme podrazumijeva, kako je već rečeno, da će nadležni organ biti dužan da utvrdi sadržaj tog standarda u svakom pojedinom slučaju. Stoga činjenica da je u konkretnom slučaju to nadležnost Parlamenta Federacije BiH ne znači da taj organ ima neograničeno diskreciono pravo, već je prilikom utvrđivanja postojanja sukoba interesa dužan voditi računa o određenim objektivnim mjerilima i cilju norme. Pri tome, Ustavni sud zapaža, a na to ukazuju i sami podnosioci zahtjeva (vidi tačku 5. ove odluke), da je pojam sukoba interesa jasno definiran članom 1. stav 2. Zakona o sukobu interesa. S druge strane, Ustavni sud ponavlja da je zakonodavac u odredbama člana 25. stav 2. tač. a) – c), kao i ostatkom odredbe tačke d) Zakona o RTVFBiH, već taksativno nabrojao poslove koji predstavljaju smetnju za imenovanje u Upravni odbor RTVFBiH. Samim tim je u tom dijelu ograničeno i diskreciono pravo Parlamenta Federacije BiH kada odlučuje o postojanju sukoba interesa jer je u tim situacijama jasno da postoji sukob interesa i da do imenovanja ne može doći. Stoga Ustavni sud smatra da je uspostavljen dovoljno jasan i precizan obim ovlaštenja prilikom utvrđivanja postojanja sukoba interesa pri izboru članova Upravnog odbora RTVFBiH koji pruža adekvatnu zaštitu od proizvoljnosti. Zbog toga se ovaj predmet razlikuje od predmeta broj U-5/16 od 1. juna 2017. godine, na koji su se podnosioci zahtjeva pozvali. Naime, u tom predmetu Ustavni sud je utvrdio neustavnost pojedinih odredbi Zakona o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine jer su, za razliku od odredbi osporenih u ovom postupku, zbog nepreciznosti i neodređenosti bile suprotne načelu vladavine prava (vidi Ustavni sud, Djelimična odluka o dopustivosti i meritumu broj U-5/16 od 1. juna 2017. godine, tač. 30–83, dostupna na www.ustavnisud.ba).

28. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da je dio odredbe člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH kojom je propisano "koja obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa" u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

b) U odnosu na član 65. Zakona o RTVFBiH

29. Ustavni sud zapaža da su u obrazloženju tvrdnje o neustavnosti odredbi člana 65. Zakona o RTVFBiH podnosioci zahtjeva naveli da su pravila izbora članova Upravnog odbora RTVFBiH sadržana u tim odredbama privremenog karaktera i da su bila primjenjiva isključivo prilikom imenovanja prvog saziva tog organa, zbog čega Parlament Federacije BiH nije mogao ta pravila primijeniti prilikom donošenja osporene odluke (vidi tačku 6. ove odluke). Dakle, podnosioci zahtjeva u suštini ne osporavaju ustavnost odredbi člana 65. Zakona o RTVFBiH, već način na koji je Parlament Federacije BiH primijenio te odredbe prilikom donošenja osporene odluke. To proizlazi i iz petituma zahtjeva za ocjenu ustavnosti kojim su podnosioci zahtjeva tražili da Ustavni sud utvrdi da postupanje Parlamenta Federacije BiH u procesu donošenja osporene odluke, a u vezi s primjenom člana 65. Zakona o RTVFBiH, nije u saglasnosti s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine (vidi tačku 7. ove odluke). U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da u okviru nadležnosti iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine ocjenjuje ustavnost osporenog općeg akta in abstracto, a ne način njegove primjene u pojedinačnom slučaju. Stoga, a imajući u vidu i prethodni zaključak da nije nadležan da ocjenjuje ustavnost osporene odluke kao pojedinačnog pravnog akta (vidi tač. 16–19. ove odluke), kao i činjenicu da podnosioci zahtjeva nisu naveli nijedan argument zbog kojeg smatraju da su navedene zakonske odredbe neustavne, Ustavni sud smatra da je član 65. Zakona o RTVFBiH u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

VII. Zaključak

30. Ustavni sud zaključuje da je dio odredbe člana 25. stav 2. tačka d) Zakona o RTVFBiH kojom je propisano "koja obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa" u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine s obzirom na to da takvo normiranje predstavlja pravni standard koji dopunjuje već postojeće taksativno nabrojane poslove koji predstavljaju smetnju za imenovanje u Upravni odbor RTVFBiH, pri čemu je uspostavljen dovoljno jasan i precizan obim ovlaštenja prilikom utvrđivanja postojanja sukoba interesa koji pruža adekvatnu zaštitu od proizvoljnosti.

31. Ustavni sud zaključuje da su odredbe člana 65. Zakona o RTVFBiH u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine s obzirom na to da podnosioci zahtjeva nisu naveli argumente zbog kojih smatraju da su te odredbe neustavne, već su osporavali način na koji su one primijenjene prilikom donošenja osporene odluke, a Ustavni sud je prethodno zaključio da nije nadležan da ocjenjuje ustavnost te odluke.

32. S obzirom na odluku u ovom predmetu, Ustavni sud neće posebno razmatrati zahtjev za donošenje privremene mjere.

33. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

34. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.