Službeni glasnik BiH, broj 85/24

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj AP-5007/23, rješavajući apelacije Gorana Dragičevića i Predraga Đuričića, na osnovu člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 62. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Seada Palavrić, predsjednica Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Mirsad Ćeman, sudija Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija na sjednici održanoj 14. novembra 2024. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Usvajaju se apelacije Gorana Dragičevića i Predraga Đuričića.

Utvrđuje se povreda iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Ukidaju se presude Vrhovnog suda Republike Srpske br. 13 0 U 006537 22 Uvp od 1. novembra 2023. godine i 11 0 U 029801 22 Uvp od 20. marta 2024. godine.

Predmeti se vraćaju Vrhovnom sudu Republike Srpske, koji je dužan da po hitnom postupku donese nove odluke u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Nalaže se Vrhovnom sudu Republike Srpske da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku od tri mjeseca od dana dostavljanja ove odluke obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o preduzetim mjerama s ciljem izvršenja ove odluke.

Ovu odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Goran Dragićević (u daljnjem tekstu: prvoapelant) iz Doboja, kojeg zastupa Klaudia Kljajić, advokat iz Banjaluke, podnio je 29. novembra 2023. godine apelaciju Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) protiv Presude Vrhovnog suda Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) broj 13 0 U 006537 22 Uvp od 1. novembra 2023. godine. Apelacija je evidentirana pod brojem AP-5007/23.

2. Predrag Đuričić (u daljnjem tekstu: drugoapelant, a zajedno s prvoapelantom: apelanti) iz Gradiške, kojeg zastupa Klaudia Kljajić, advokat iz Banjaluke, podnio je 24. aprila 2024. godine apelaciju Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) protiv Presude Vrhovnog suda broj 11 0 U 029801 22 Uvp od 20. marta 2024. godine. Apelacija je evidentirana pod brojem AP-1767/24.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

3. S obzirom na to da se navedene apelacije odnose na isto činjenično i pravno pitanje, Ustavni sud je, u skladu sa članom 32. stav (1) Pravila Ustavnog suda, odlučio voditi jedan postupak i donijeti jednu odluku pod brojem AP-5007/23.

4. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Vrhovnog suda, okružnih sudova u Doboju i Banjaluci (u daljnjem tekstu: okružni sudovi), Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja RS (u daljnjem tekstu: Fond PIO), te od Fonda PIO – filijale u Doboju i Banjaluci (u daljnjem tekstu: Fond PIO – filijale) zatraženo je 29. aprila 2024. godine da dostave odgovore na apelaciju. Vrhovni sud i okružni sudovi su dostavili odgovor u periodu od 7. do 21. maja 2024. godine. Fond PIO i Fond PIO – filijale nisu dostavili odgovore na apelaciju u ostavljenom roku.

5. Odgovori sudova su 12. juna 2024. godine dostavljeni punomoćniku apelanata radi eventualnog izjašnjenja, koje nije dostavljeno u ostavljenom roku.

III. Činjenično stanje

6. Činjenice predmeta koje proizlaze iz apelacionih navoda i dokumenata predočenih Ustavnom sudu mogu se sumirati na sljedeći način.

7. Apelanti su kao policijski službenici Granične policije Bosne i Hercegovine ostvarili pravo na penziju po osnovu navršenih 40 godina penzijskog staža. Prije prelaska u Graničnu policiju Bosne i Hercegovine apelanti su obavljali poslove policijskih službenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske (u daljnjem tekstu: MUPRS). Apelanti imaju prebivalište u Republici Srpskoj (u daljnjem tekstu: RS).

Postupak za ostvarivanje prava na penziju

8. Rješenjima Fonda PIO – filijale br. 9026/94-1.1-1810.0-275/21 od 4. februara 2021. godine i 91-1.2-1810.76-1777/21 od 7. juna 2021. godine apelantima je priznato pravo na penziju počevši od 16. odnosno 21. novembra 2020. godine. Fond PIO je proveo postupak u kojem je utvrdio da su apelanti ostvarili pravo na starosnu penziju shodno odredbama člana 42. stav (3) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (u daljnjem tekstu: Zakon o PIO). Prvostepeni organ je visinu penzije obračunao prema odredbama čl. 44–48. Zakona o PIO.

9. Fond PIO je svojim rješenjima br. 1191498964 od 26. jula 2021. godine i 9800397625 od 9. jula 2021. godine odbio žalbe apelanata protiv prvostepenih rješenja. Drugostepeni upravni organ je nakon ispitivanja žalbenih prigovora obrazložio da su svi prigovori neosnovani. Neosnovanim je ocijenjen i žalbeni prigovor da se na sve policijske službenike s prebivalištem u RS, bez obzira na to da li su zaposleni u entitetskim ili državnim policijskim institucijama, primjenjuje entitetski zakon o PIO, te da bi prema članu 10. Ustava RS svi policijski službenici trebali da imaju ista prava i isti tretman prilikom penzionisanja. U vezi s tim obrazloženo je da je prvostepeni organ pravilno primijenio odredbe Zakona o PIO prilikom obračuna visine penzije jer ne postoje zakonski uvjeti da se na obračun visine penzije primijene odredbe člana 136a. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima (u daljnjem tekstu: Zakon o policiji). Dalje je navedeno da apelanti nisu entitetski policijski službenici jer su pravo na stjecanje uvjeta za penziju ostvarili kao zaposlenici policijskih institucija na državnom nivou, a da se odredbe na koje su se pozvali iz Zakona o policiji primjenjuju isključivo na policijske službenike MUPRS, koji u tom svojstvu ostvaruju pravo na penziju.

10. Okružni sudovi su presudama br. 13 0 U 006537 21 U od 27. septembra 2021. godine i 11 0 U 029801 21 U od 5. maja 2022. godine uvažili tužbe i poništili navedena rješenja. Sudovi su naveli da je tokom upravnog postupka utvrđeno da su apelanti poslove policijskih službenika obavljali prvo u MUPRS, a do penzionisanja u državnim policijskim institucijama, što znači da su skoro cijeli radni vijek obavljali poslove policijskih službenika. Obrazloženo je da se prema Zakonu o plaćama i naknadama zaposlenih u institucijama Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Zakon o plaćama i naknadama) porezi i doprinosi na ukupna primanja zaposlenih u državnim institucijama obračunavaju primjenom zakonskih propisa prema zaposlenikovom prebivalištu, a u konkretnom slučaju prema propisima RS. Navedeno je da je posljednji poslodavac apelanata, prema članu 17. Zakona o doprinosima, uplatu doprinosa PIO za apelante uplaćivao u korist budžeta RS. Navedeno je da se apelanti u Fondu PIO vode pod šifrom zanimanja kao policijski službenici, te da bi svi policijski službenici trebali da imaju ista prava prilikom penzionisanja. U takvim okolnostima okružni sudovi su naveli da je nejasno zbog čega su organi uprave prilikom obračuna visine penzije primijenili Zakon o PIO, a ne član 136a. Zakona o policiji. U vezi s tim je navedeno da nije sporno da je Zakon o policiji donesen u RS i da se on u svim odredbama odnosi na policijske službenike MUPRS. Iako su, kako je obrazloženo, apelanti bili policijski službenici u državnim institucijama, porezi i doprinosi na ukupna primanja zaposlenih u institucijama Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: BiH) obračunavaju se primjenom propisa prema mjestu prebivališta zaposlenog.

11. Dalje je navedeno da su apelanti, kao zaposlenici u institucijama BiH, prijavljeni u jedinstveni sistem registracije kontrole i naplate doprinosa RS. Obrazloženo je da poreze i doprinose plaćaju u skladu s entitetskim zakonima, te da ne postoji osnov da se apelanti tretiraju drugačije od policijskih službenika koji su penziju ostvarili radeći u MUPRS. Obrazloženo je i da bi se drugačijem tumačenjem zakona koji se odnosi na status apelanata kao policijskih službenika državnih institucija znatno narušila njihova prava koja proizlaze iz tog statusa, što bi dovelo do diskriminacije prema mjestu zaposlenja i visini penzije u vezi s pravima koja im po tom statusu pripadaju. U vezi s tim, okružni sudovi su se pozvali na odredbe Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija) koje se prema članu II/2. Ustava Bosne i Hercegovine direktno primjenjuju i imaju prioritet nad svim drugim zakonima. Sudovi su imali u vidu odredbe člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 14. Evropske konvencije u vezi sa članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. U vezi s tim, okružni sudovi su naveli da prema stavu Ustavnog suda koji je iskazan u više odluka pravo na penziju predstavlja imovinu u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

12. Vrhovni sud je presudama br. 13 0 U 006537 22 Uvp od 1. novembra 2023. godine i 11 0 U 029801 22 Uvp od 20. marta 2024. godine zahtjeve za vanredno preispitivanje presuda okružnih sudova uvažio i navedene drugostepene presude preinačio tako što je odbio tužbene zahtjeve apelanata. Navedeno je da su nižestepeni organi nesporno utvrdili da apelanti ispunjavaju uvjete za ostvarivanje prava na starosnu penziju koji su propisani odredbama člana 42. stav 3. Zakona o PIO, koji se primjenjuje na policijske službenike, pa i na policijske službenike državnih institucija koji imaju prebivalište u RS. Međutim, kako je obrazloženo, sporno je da li se apelantima visina penzije obračunava prema odredbama čl. 44–48. Zakona o PIO ili prema članu 136a. Zakona o policiji, koji propisuje drugačiji način utvrđivanja ličnog koeficijenta za policijske službenike, ali isključivo za policijske službenike MUPRS. Navedeno je da takav stav proizlazi iz člana 1. Zakona o policiji koji propisuje da se zakonom propisuju sva pitanja koja se tiču radnih odnosa i drugih prava policijskih službenika MUPRS, od kojih je jedno i pravo na visinu penzije koja se određuje na poseban način u odnosu na druge osiguranike. U vezi s tim, obrazloženo je da se visina penzije određuje tako što se lični koeficijent za ostvarivanje prava na penziju utvrđuje na osnovu pet godišnjih plaća koje su za policijskog službenika najpovoljnije. Da je zakonodavac imao namjeru da izjednači sve policijske službenike, onda bi, kako je navedeno, odredba to jasno i propisivala, što ukazuje da je Fond PIO zakonito postupio prilikom rješavanja zahtjeva apelanata.

IV. Apelacija

a) Navodi iz apelacija

13. Apelanti smatraju da im je osporenim odlukama Vrhovnog suda povrijeđeno pravo na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije i pravo na imovinu iz člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Apelanti navode da su cijeli svoj radni vijek radili kao policijski službenici, prvo u MUPRS, a nakon toga do penzionisanja u Graničnoj policiji BiH kao državnoj instituciji. Dalje navode da je penzijsko i invalidsko osiguranje u nadležnosti entiteta, pa se na sve policijske službenike, bez obzira na to gdje su zaposleni, primjenjuje isti entitetski zakon o PIO. Navedeno je da se svi policijski službenici u Fondu PIO vode pod istom šifrom zanimanja i svi uplaćuju doprinose na ime PIO u korist budžeta RS, pod istim uvjetima i stopama doprinosa. Okružni sudovi su uvažili tužbe jer su prepoznali činjenicu da je apelantima radni odnos prestao kao policijskim službenicima, da imaju prebivalište u RS, da su doprinosi uplaćivani u korist budžeta RS i da nema nikakvog razloga da se na apelante ne primijeni odredba člana 136a. Zakona o policiji. Okružni sudovi su zaključili da svim policijskim službenicima s prebivalištem u RS, bez obzira na mjesto zaposlenja, visinu penzije treba obračunati prema članu 136a. Zakona o policiji. Pri tome su se okružni sudovi pozvali na odredbe iz Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije jer su zaključili da odredba člana 136a. Zakona o policiji, koja se odnosi isključivo na policijske službenike MUPRS, diskriminira policijske službenike koji su pravo na penziju ostvarili radeći u državnoj instituciji. Apelanti su u tom pravcu dostavili više odluka okružnih sudova u kojima su sudovi na isti način odlučili o pravima policijskih službenika koji su pravo na penziju ostvarili radeći u državnim institucijama. U tom pravcu apelanti su naveli da njihove kolege, policijski službenici iz Federacije BiH (u daljnjem tekstu: FBiH), nemaju takav problem jer im se visina penzije obračunava na isti način kao i pripadnicima entitetskih policijskih organa. Međutim, unatoč tome, kao i jasnom stavu okružnih sudova, Vrhovni sud u osporenim odlukama "lagano i gotovo frapantno konstatira da je namjera zakonodavca upravo i bila da u pogledu obračuna penzije razdvoji policajce koji pripadaju MUPRS od onih policijskih službenika iz državnih institucija".

14. Apelanti smatraju da Vrhovni sud takvim tumačenjem člana 136a. Zakona o policiji diskriminira apelante prema mjestu zaposlenja u odnosu na visinu penzije i prava koja im po tom osnovu pripadaju. Smatraju da takvo obrazloženje Vrhovnog suda ne zadovoljava standarde prava na obrazloženu odluku. Vrhovni sud, prema mišljenju apelanata, očitu diskriminatornu odredbu "pravda namjerom zakonodavca", pri čemu zanemaruje da se odredbe Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije primjenjuju direktno. Prema mišljenju apelanata, obrazloženje Vrhovnog suda je nejasno uzme li se u obzir odredba člana 42. stav 3. Zakona o PIO koja policijske službenike ne dijeli prema mjestu zaposlenja. Apelanti su se pozvali na Odluku Ustavnog suda RS broj U-91/19 kojom je odbijena inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 136a. Zakona o policiji. U navedenoj odluci Ustavni sud je utvrdio da navedena odredba ne krši načelo ravnopravnosti građana iz člana 10. Ustava RS jer to načelo ne podrazumijeva jednakost građana u apsolutnom smislu, već jednak tretman subjekata koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji prilikom ostvarivanja određenih prava i obaveza. Stoga, činjenica da su uvjeti za penzionisanje policijskih službenika uređeni na drugačiji način u odnosu na uvjete koje Zakon o PIO predviđa za "ostale građane" ne dovodi do povrede načela ravnopravnosti građana. U konkretnom slučaju, kako navode, radi se o tome da apelanti ne potpadaju pod kategoriju "ostalih građana", već policijskih službenika koji imaju pravo na jednak tretman kao i policijski službenici entitetskog MUP-a. Apelanti su naveli da je, osim okružnih sudova u RS, koji su prepoznali diskriminaciju, istu diskriminaciju uočio i Apelacioni sud u Brčko distriktu BiH. U vezi s tim, dostavili su Odluku tog suda broj 96 0 P 134438 20 P od 26. augusta 2021. godine. Apelanti su u prilogu dostavili više odluka okružnih sudova iz istog činjeničnog i pravnog osnova kojima je odlučeno na identičan način kao u konkretnim slučajevima. Priložili su i drugu relevantnu dokumentaciju kojom su potkrijepili apelacione navode. Predloženo je da se apelacije usvoje, da se utvrdi kršenje prava apelanata na pravično suđenje i imovinu, te da se osporene presude ukinu i predmet vrati Vrhovnom sudu na ponovno odlučivanje.

b) Odgovori na apelaciju

15. Vrhovni sud je naveo da ostaje pri obrazloženju koje je dao u osporenim odlukama i da svojim odlukama nije povrijedio prava apelanata na koja su se neosnovano pozvali. Predložio je da se apelacije odbiju kao neosnovane.

16. Okružni sudovi su naveli da je Vrhovni sud ukinuo njihove odluke i da stoga nemaju ovlaštenje da iznose stav o spornom pitanju.

V. Relevantni propisi

17. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 82/13, 96/13 – odluka USRS, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22 i 43/23 – odluka USRS)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 11. tač. a) i b)

Osiguranik radnik je:

a) lice uposleno u privrednom društvu, republičkom organu, organu jedinice lokalne samouprave, javnoj ustanovi ili drugoj organizaciji u Republici Srpskoj (u daljem tekstu: Republika),

b) lice uposleno u zajedničkim organima Bosne i Hercegovine ¹ (u daljem tekstu: BiH) i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Brčko Distrikt), sa prebivalištem u Republici,

1. Starosna penzija

Član 42.

(1) Osiguranik koji nema navršenih 65 godina života ima pravo na starosnu penziju kada navrši 60 godina života i 40 godina penzijskog staža.

(2) Osiguranik žena koja nema navršenih 65 godina života ima pravo na starosnu penziju kada navrši 58 godina života i 35 godina staža osiguranja.

(3) Izuzetno od stava 1. ovog člana, pravo na starosnu penziju ima policijski službenik, službenik Sudske policije Republike Srpske i pripadnik službe osiguranja - policajac kazneno-popravne ustanove u Republici Srpskoj kada navrši 40 godina penzijskog staža, bez obzira na godine života.

Član 44.

Visina starosne penzije određuje se tako što se osobni bodovi osiguranika pomnože sa vrijednošću općeg boda na dan ostvarivanja prava.

18. Zakon o policiji i unutrašnjim poslovima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 57/16, 110/16, 58/19, 82/19, 18/22 – odluka USRS, 55/23 i 48/24)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Ostvarivanje prava na penziju

Član 136a.

Policijskom službeniku osobni koeficijent za ostvarivanje prava na penziju utvrđuje se na osnovu pet godišnjih plaća koje su za policijskog službenika najpovoljnije.

19. Zakon o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 50/08, 35/09, 75/09, 32/12, 42/12, 50/12, 32/13, 87/13, 75/15, 88/15, 16/16, 94/16, 72/17, 25/18, 32/20, 65/20 i 59/22) u relevantnom dijelu glasi:

Član 52. stav (3)
(Obračun i isplata)

(3) Obračun poreza i doprinosa na ukupna primanja zaposlenih u institucijama Bosne i Hercegovine vrši se primjenom zakonskih propisa prema mjestu prebivališta zaposlenog.

20. Zakon o doprinosima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 114/17, 112/19, 49/21, 119/21, 56/22, 132/22 i 112/23) u relevantnom dijelu glasi:

II - OBVEZNIK DOPRINOSA

Član 3. stav (1) tačka 1)

(1) Obveznik doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, osiguranje od nezaposlenosti i dječje zaštite je fizičko lice - rezident Republike Srpske (u daljem tekstu: Republika):

1) koje je zaposleno kod pravnog ili fizičkog lica - rezidenta Republike ili pravnog ili fizičkog lica sa sjedištem u drugom entitetu, distriktu ili državi, republičkom organu, organu jedinice lokalne samouprave, javnoj ustanovi ili drugoj organizaciji u Republici, lice zaposleno u institucijama Bosne i Hercegovine i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Brčko Distrikt) sa prebivalištem u Republici, kao i lice zaposleno u Brčko Distriktu sa prebivalištem u Brčko Distriktu ako je prijavljeno u Jedinstveni sistem registracije, kontrole i naplate doprinosa.

21. Zakon o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 27/04, 63/04, 5/06, 33/06, 58/06, 15/08, 50/08 – Završne odredbe Zakona o plaćama i naknadama u institucijama BiH, 63/08, 35/09, 7/12, 57/17 – odluka USBiH i 42/18 – rješenje USBiH)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 2.
Policijski službenici

(1) Ovaj zakon primjenjuje se na policijske službenike zaposlene u Državnoj agenciji za istrage i zaštitu (SIPA), Graničnoj policiji Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: GPBiH) i Direkciji za koordinaciju policijskih tijela Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Direkcija).

(2) Policijski službenici su oni pripadnici policijskih organa iz stava 1. ovog člana koji primjenjuju policijska ovlaštenja propisana ovim zakonom i postupaju kao ovlaštene službene osobe prema zakonima o krivičnom postupku u BiH (u daljem tekstu: ZKP).

(3) Radna mjesta na kojima se zapošljavaju policijski službenici propisuju se prema zakonu kojim se uspostavlja pojedini policijski organ.

Član 97.
Rad u posebnim uslovima

(1) Policijski službenik obavezan je raditi u posebnim uslovima u slučaju kada su takvi uslovi neophodni za izvršenje zadataka policijskog organa.

(2) Posebnim uslovima smatraju se: rad po vanrednom rasporedu, rad u dvokratnoj smjeni, rad u smjenama, rad subotom, nedjeljom, praznicima i ostalim slobodnim danima, rad noću i rad na pojedinim lokacijama.

(3) Drugi načini rada u posebnim uslovima mogu biti određeni ako to zahtijeva sigurnosna situacija ili ako je to jedini način da se obave određeni zadaci koji ne mogu biti odgođeni ili se moraju završiti u određenom roku.

(4) Rukovodilac podrobnije određuje razloge iz kojih se drugi način rada u posebnim uslovima iz stava 3. ovog člana može odrediti, a može ovlastiti i druge policijske službenike koji rade na rukovodećim radnim mjestima da to odrede.

(5) Za poslove iz stava 2. ovog člana policijski službenici imaju pravo na naknadu u novcu ili slobodnim satima. Na prijedlog rukovodioca, ministar će podzakonskim aktom utvrditi način isplate i iznos ovih naknada.

Član 102.
Beneficirani mirovinski staž

Policijski službenici imaju pravo na beneficirani mirovinski staž po kojem se svakih 12 mjeseci provedenih na dužnosti računa kao 16 mjeseci službe.

VI. Dopustivost i meritum

22. Ustavni sud utvrđuje da apelacije ispunjavaju uvjete propisane članom VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 18. stav (1) Pravila Ustavnog suda, kao i da su podnesene u roku, da ispunjavaju i ostale uvjete dopustivosti iz člana 18. stav (3) Pravila Ustavnog suda te da nisu očigledno (prima facie) neosnovane u smislu odredbe člana 18. stav (4) Pravila Ustavnog suda.

23. Apelanti ukazuju da im je u postupku povrijeđeno pravo iz člana II/3.e) i k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

Pravo na pravično suđenje

24. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom.

25. Član 6. Evropske konvencije u relevantnom dijelu glasi:

1. Prilikom utvrđivanja njegovih građanskih prava i obaveza ili krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom ustanovljenim zakonom.

26. Razmatrajući navode o kršenju prava na pravično suđenje koji se zasnivaju na tvrdnjama o proizvoljnoj primjeni člana 136a. Zakona o policiji, Ustavni sud ukazuje da je, prema praksi Evropskog suda, prvenstveno na domaćim organima, naročito sudovima, da rješavaju probleme tumačenja domaćih zakona. Evropski sud ne treba postupati kao sud "četvrte instance", te stoga neće prema članu 6. stav 1. Evropske konvencije dovoditi u pitanje ocjenu domaćih sudova, osim ako se njihova utvrđenja mogu smatrati proizvoljnim ili očigledno nerazumnim (vidi Evropski sud, Ašćerić protiv Bosne i Hercegovine, odluka od 17. decembra 2019. godine, tačka 23. s daljnjim referencama). Takvu praksu dosljedno prati i Ustavni sud u svojim brojnim odlukama. Naime, Ustavni sud, kao ni Evropski sud neće djelovati kao sud "četvrte instance" i dovoditi u pitanje presude redovnih sudova u smislu člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije, osim kada se njihovi zaključci mogu smatrati proizvoljnim ili očigledno nerazumnim (vidi, između ostalih, Odluku o dopustivosti i meritumu broj AP-4033/20 od 22. juna 2022. godine, tač. od 42. do 45. s daljnjim referencama, objavljenu na www.ustavnisud.ba).

27. Apelanti navode da obrazloženje osporene odluke Vrhovnog suda ne ispunjava standarde prava na obrazloženu odluku iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije zato što se iz tog obrazloženja ne može vidjeti da je taj sud razmotrio sve relevantne faktore bitne za odlučenje, odnosno da je obrazloženje osporene odluke proizvoljno. U vezi s tim, Ustavni sud je, slijedeći praksu Evropskog suda, dosljedno isticao da pravo na obrazloženu odluku predstavlja neodvojiv dio prava na pravično suđenje. Član 6. stav 1. Evropske konvencije obavezuje sudove da obrazlože svoje odluke, a nedostatak dovoljnih i relevantnih razloga u sudskoj odluci može ukazivati, između ostalog, na arbitrarno sudsko odlučivanje. Međutim, to ne znači i obavezu sudova da detaljno odgovore na sve argumente koje stranke iznesu u postupku, odnosno u žalbama ili drugim odgovarajućim podnescima. Koliko će biti široka obaveza suda da u obrazloženju odluke navede razloge kojima se vodio pri njenom donošenju zavisi od okolnosti i prirode svakog pojedinog slučaja – mjerilo dovoljnosti (vidi, npr. Evropski sud, Petrović i drugi protiv Crne Gore, presuda od 17. jula 2018. godine, predstavka broj 18116/15, tačka 41. s daljnjim referencama). S druge strane, razlozi navedeni u obrazloženju odluke u pravilu će se smatrati relevantnim ako jasno upućuju na to da sudovi nisu proveli procjenu na proizvoljan način, da nisu učinili neku drugu očiglednu pogrešku u prosuđivanju, pogrešno ocijenili postojanje nekog važnog faktora ili propustili razmotriti sve relevantne faktore, odnosno propustili uzeti u obzir sve činjenične i pravne elemente koji su objektivno relevantni za donošenje odluke, da nisu odbili provesti dokaze koji bi mogli dovesti do drugačije odluke itd. Dakle, razlozi navedeni u obrazloženju odluke moraju obuhvatiti sve važne aspekte konkretnog slučaja koji su mogli utjecati na konačnu odluku – mjerilo relevantnosti (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj AP-1791/22 od 18. oktobra 2022. godine, tačka 27, dostupna na www.ustavnisud.ba).

28. U konkretnom slučaju nije sporno da je apelantima priznato pravo na penziju u smislu člana 42. stav (3) Zakona o PIO. Sporno je što je visina penzije obračunata prema Zakonu o PIO, a ne prema Zakonu o policiji (član 136a) koji kao lex specialis propisuje povoljnije uvjete za penziju za policijske službenike. Ustavni sud zapaža da smisao takvog normiranja leži u činjenici da policijski službenici imaju posebne i otežane uvjete rada i specifičnu prirodu poslova koje obavljaju, zbog čega su propisani drugačiji uvjeti za stjecanje prava na penziju. Prema obrazloženju Vrhovnog suda, povoljniji uvjeti iz člana 136a. Zakona o policiji rezervirani su isključivo za policijske službenike MUPRS.

29. Ispitujući valjanost takvog obrazloženja u smislu prava na pravično suđenje, Ustavni sud zapaža da su apelanti pravo na penziju ostvarili kao policijski službenici Granične policije BiH, dakle institucije BiH. Prema članu 52. stav (3) Zakona o plaćama i naknadama propisano je da se porezi i doprinosi na ukupna primanja zaposlenih u institucijama BiH obračunavaju prema prebivalištu zaposlenih. To proizlazi iz odredbe člana 3. stav (1) tačka 1. Zakona o doprinosima RS koja propisuje da su obveznici uplate doprinosa fizičke osobe – rezidenti RS koji su, između ostalog, zaposleni u institucijama BiH. U konkretnom slučaju, tokom postupka je utvrđeno da su se doprinosi na ukupna primanja apelanata uplaćivali u korist budžeta RS. U postupku je utvrđeno i da se svi policijski službenici u Fondu PIO, bez obzira na mjesto zaposlenja, vode pod istom šifrom zanimanja. Prema članu 97. Zakona o policijskim službenicima BiH policijski službenik je obavezan raditi u posebnim uvjetima u slučaju kada su takvi uvjeti neophodni za izvršenje zadataka policijskog organa. Policijski službenici institucija BiH, zbog posebnih uvjeta rada, imaju pravo na beneficirani radni staž (član 102. Zakona o policijskim službenicima BiH). Navedeno upućuje na zaključak da su apelanti kao policijski službenici Granične policije BiH obavljali povjerene dužnosti u "posebnim uvjetima", zbog čega su ostvarili pravo na beneficirani radni staž.

30. Imajući u vidu takve okolnosti, okružni sudovi su prepoznali da se apelanti, kao policijski službenici institucije BiH, prilikom ostvarivanja prava na penziju ne mogu tretirati drugačije od ostalih policijskih službenika koji su zaposleni u entitetu RS. Okružni sudovi su stoga odredbu člana 136a. Zakona o policiji protumačili u korist apelanata, dovodeći je u vezu s ustavnim pravima apelanata i pravima iz Evropske konvencije, prije svega s pravom na zabranu diskriminacije u vezi s pravom na imovinu (vidi tačku 10. ove odluke). Za razliku od okružnih sudova, Vrhovni sud je zaključio da je zakonodavac donošenjem člana 136a. Zakona o policiji imao namjeru da privilegira isključivo policijske službenike MUPRS jer "da je zakonodavac imao namjeru da izjednači sve policijske službenike, onda bi odredba to jasno i propisivala". U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da zakonodavac prilikom donošenja zakona kojim pravno regulira određenu oblast ne može propisati svaku situaciju na koju bi se konkretna zakonska norma mogla primijeniti. Međutim, redovni sudovi su ovlašteni da tumače zakon u svjetlu svih relevantnih okolnosti kako zakonsku normu ne bi protumačili na štetu stranke koja u sudskom postupku traži pravnu zaštitu. Ustavni sud smatra da su činjenične okolnosti konkretnog slučaja, na koje je prethodno ukazano, obavezivale Vrhovni sud da pravo apelanata na povoljnije uvjete penzionisanja, prije svega, razmotre u svjetlu njihovih ustavnih prava i prava iz Evropske konvencije i njenih protokola jer ta obaveza proizlazi direktno iz Ustava Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da član II/6. Ustava Bosne i Hercegovine propisuje obavezu, između ostalog, svakog suda u Bosni i Hercegovini da direktno primjenjuje Evropsku konvenciju koja, u smislu člana II/2. Ustava BiH, ima prioritet nad svim ostalim zakonima (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-8/12 od 23. novembra 2003. godine, tačka 27, dostupna na www.ustavnisud.ba). Vrhovni sud u konkretnom slučaju to nije ni pokušao.

31. Nadalje, Ustavni sud podsjeća da načelo ravnopravnosti podrazumijeva jednak tretman osoba koje se nalaze u istoj pravnoj poziciji prilikom realizacije određenih prava i obaveza. U konkretnom slučaju Vrhovni sud je apelante kao policijske službenike Granične policije BiH s prebivalištem u RS, kojima su doprinosi uplaćivani u korist budžeta RS i koji su pravo na penziju ostvarili radeći "u posebnim uvjetima", zbog čega im je priznato pravo na beneficirani radni staž, tretirao drugačije od policijskih službenika koji isto pravo ostvaruju kao pripadnici MUPRS. Pri tome, Vrhovni sud za takvo različito tretiranje apelanata nije ponudio relevantno opravdanje i razloge. Štaviše, Ustavni sud smatra da je obrazloženje Vrhovnog suda suprotno materijalnom sadržaju načela jedinstvenog tržišta iz člana I/4. Ustava Bosne i Hercegovine koji je jasno definirao Evropski sud pravde dajući evropskim zemljama smjernice u ustavnopravnom razvoju tog važnog aspekta (vidi Ustavni sud, Odluka broj U-68/02 od 25. juna 2004. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 38/04, tačka 41). U vezi s tim, Ustavni sud je u praksi naveo da jedinstveno tržište, koje tumači Evropski sud pravde, ima interpretativnu moć za ustavnopravno načelo jedinstvenog tržišta iz člana I/4. Ustava Bosne i Hercegovine. Slijedeći ta načela, Ustavni sud je u praksi naveo da naknade kao što je porodiljsko odsustvo za zaposlenice u državnim institucijama ne bi trebale zavisiti od mjesta prebivališta osobe s obzirom na to da ideja o jedinstvenom tržištu podrazumijeva da država treba da učini jednako privlačnim prilike za zapošljavanje svim građanima Bosne i Hercegovine, bez obzira na granice entitetā, entitetsko državljanstvo ili mjesto prebivališta. Nadalje, pravo na slobodu kretanja osoba, zajedno s drugim slobodama koje su sadržane u načelu jedinstvenog tržišta, potpada pod načelo nediskriminacije (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-12/09 od 28. maja 2010. godine, tačka 30, dostupna na www.ustavnisud.ba).

32. U konkretnom slučaju, slijedeći načela jedinstvenog tržišta rada, Ustavni sud smatra da pravo na stjecanje povoljnijih uvjeta penzionisanja policijskih službenika ne bi trebalo da zavisi od mjesta zaposlenja i nivoa vlasti na kojem policijski službenik obavlja svoju "posebnu dužnost". Apelanti su u tom pravcu dostavili dokaze iz kojih je vidljivo da njihove kolege s prebivalištem u entitetu FBiH prilikom penzionisanja imaju ista prava kao i policijski službenici koji pravo na penziju ostvaruju kao zaposlenici MUPFBiH. Imajući u vidu sve prethodno navedeno, Ustavni sud smatra da je obrazloženje Vrhovnog suda da se odredba člana 136a. Zakona o policiji primjenjuje isključivo na policijske službenike MUPRS proizvoljno. Naime, takvom obrazloženju nedostaje "mjerilo relevantnosti" jer je doneseno bez uvažavanja naročitih okolnosti koje su mogle utjecati na ishod postupka. Iz navedenog slijedi zaključak da Vrhovni sud nije ni pokušao da odredbu člana 136a. Zakona o policiji sagleda u širem kontekstu i u vezi s ustavnim pravima apelanata i pravima iz Evropske konvencije kao što su to učinili okružni sudovi. Konačno, obrazloženje Vrhovnog suda je suprotno i ideji o jedinstvenom tržištu rada koje uključuje pravo na slobodu kretanja i potpada pod načelo prava na nediskriminaciju.

33. Ustavni sud stoga zaključuje da je osporenim odlukama Vrhovnog suda prekršeno pravo apelanata na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije.

VII. Zaključak

34. Ustavni sud zaključuje da postoji kršenje prava apelanata na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije jer je obrazloženje Vrhovnog suda da se odredba člana 136a. Zakona o policiji o povoljnijim uvjetima penzionisanja primjenjuje samo na policijske službenike MUPRS proizvoljno i na štetu apelanata zato što Vrhovni sud navedenu odredbu nije sagledao u širem kontekstu, niti ju je doveo u vezu s ustavnim pravima apelanata i pravima iz Evropske konvencije.

35. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 62. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

36. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Seada Palavrić, s. r.

¹ Institucije Bosne i Hercegovine – sintagma „u zajedničkim organima Bosne i Hercegovine“ nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-23/22 od 19. januara 2023. godine, objavljena u „Službenom glasniku BiH“ broj 11/23 od 17. februara 2023. godine).